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獨(dú)家：第27屆全國(guó)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布會(huì)智庫(kù)資料搶鮮看！(一)

日期：2015/10/23

　　第27屆全國(guó)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布會(huì)即將于10月27-29日在江蘇省泰州市舉行，是不是迫不及待想聽到現(xiàn)場(chǎng)的重磅報(bào)告？別急！我們已經(jīng)準(zhǔn)備了特別福利，從第27屆全國(guó)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布會(huì)專題資料輯中摘錄12篇深度報(bào)告，在《醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)》微信平臺(tái)獨(dú)家發(fā)布。從政策趨勢(shì)預(yù)判到市場(chǎng)格局分析，“純干貨”喂飽你！

公共安全體系下食品、藥品安全監(jiān)管工作定位

　　十八大以來，我國(guó)政府對(duì)安全問題的關(guān)注日益強(qiáng)烈，國(guó)家安全、公共安全等問題逐漸成為決策層面考慮的中心問題之一。與此同時(shí)，政府對(duì)安全內(nèi)涵的理解亦有深刻調(diào)整。在國(guó)土安全、社會(huì)秩序安全等傳統(tǒng)安全問題仍然受到穩(wěn)定關(guān)注的同時(shí)，一些非傳統(tǒng)安全問題被納入整體安全體系予以系統(tǒng)考慮。其中，食品藥品安全問題被納入公共安全體系予以部署，意義重大。

　　直到本世紀(jì)初，政府僅將食品、藥品問題與其他產(chǎn)品問題一樣，視為普通市場(chǎng)秩序問題，并未上升到公共安全層面。2012年，十八大報(bào)告首次提出強(qiáng)化公共安全體系的要求，但該報(bào)告尚未明確將食品藥品安全納入公共安全體系。此后，十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)再次強(qiáng)調(diào)“健全公共安全體系”，并將食品、藥品安全納入公共安全體系的范疇。而且，食品藥品安全被置于公共安全體系的首位予以表述。

　　2015年5月29日，政治局就健全公共安全體系進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，五名報(bào)告人中，有兩名來自于食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域(包含農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域)。同時(shí)，習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，堅(jiān)持產(chǎn)管并重，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的每一道防線”。

　　提供安全保障始終是人民需要政府最重要理由。食品藥品安全問題被納入公共安全體系，意味著對(duì)這一問題的處理應(yīng)當(dāng)處于整個(gè)政府議程的核心環(huán)節(jié)。

　　同時(shí)，食品藥品安全是作為非傳統(tǒng)安全因素新近納入公共安全體系的，在新近有關(guān)公共安全的政策文件中，又是作為首要問題予以表述的，這種位序說明了其在整個(gè)公共安全體系中具有獨(dú)特的地位。

　　政府職能需要因時(shí)代需求而變遷，關(guān)于公共安全的內(nèi)涵也需要回應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特問題而變化。早期的安全觀因?qū)ι鐣?huì)整體秩序的關(guān)注多于對(duì)個(gè)體權(quán)利的關(guān)注，在近年不斷遭受質(zhì)疑，因?yàn)樗雎粤松鐣?huì)秩序的終極目標(biāo)——“對(duì)個(gè)體的保護(hù)”。在此背景下，強(qiáng)調(diào)“人的安全”的新安全觀念迅速興起，并在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織獲得廣泛認(rèn)可。

　　“人的安全”的概念雖然未被我國(guó)政府直接使用，但是其理念卻深刻地影響了政策制定，突出表現(xiàn)便是近年來我國(guó)政府對(duì)民生的強(qiáng)調(diào)。在這一思路下，我國(guó)政府先后將安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)納入公共安全體系。

　　然而，安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)對(duì)人的保護(hù)范圍亦有限，公共安全體系對(duì)民生安全的回應(yīng)仍然不徹底。食品藥品安全被納入公共安全體系，彌補(bǔ)了這一缺陷，從而使得整個(gè)公共安全體系不僅關(guān)注極端事件，而且關(guān)注日常的民生;不僅關(guān)注極端生命威脅，而且關(guān)注潛在的健康風(fēng)險(xiǎn)，從而構(gòu)成了公共安全體系中民生安全的核心部分。

　　經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同社會(huì)所面臨的影響公共安全的主要問題也會(huì)有差異。食品藥品安全被列為健全公共安全體系的部分，并被《決定》放在公共安全體系的首要位置予以表述，說明這一問題已經(jīng)成為影響我國(guó)公共安全的重要短板，亟待加強(qiáng)。

　　一方面，食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)長(zhǎng)期滯后。改革開放造就了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡，但也客觀上導(dǎo)致對(duì)食品藥品等領(lǐng)域監(jiān)管能力建設(shè)長(zhǎng)期不足，赤字巨大。此外，近年來，食品藥品領(lǐng)域的監(jiān)管體制不斷調(diào)整，一直未能穩(wěn)定，客觀上也影響了監(jiān)管能力建設(shè)。

　　另一方面，社會(huì)對(duì)食品藥品安全的主觀需求迅速提升。與對(duì)社會(huì)治安等公共安全領(lǐng)域，政府歷來高度敏感，主動(dòng)調(diào)控不同，食品藥品安全被納入公共安全體系，在某種程度上是公共輿論倒逼的結(jié)果。

　　監(jiān)管能力建設(shè)長(zhǎng)期滯后與公眾需求迅速增加，使得近年來我國(guó)食品藥品安全的脆弱性日漸暴露，也使得過去一段時(shí)間政府在食品藥品監(jiān)管上承受了極大的壓力。

　　將食品藥品安全列為公共安全體系的首位，還反應(yīng)了這一領(lǐng)域的復(fù)雜性。與社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域不同，食品藥品領(lǐng)域雖然很少產(chǎn)生大量生命損失或巨大財(cái)產(chǎn)毀滅的突發(fā)事件，但是，這一領(lǐng)域的隱患會(huì)長(zhǎng)期、持續(xù)地從生理-心理-社會(huì)三個(gè)層面產(chǎn)生巨大影響，產(chǎn)生大量難以治理的復(fù)合型的問題。

　　首先，從生理角度而言，食品藥品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，影響健康的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)眾多。

　　其次，從心理角度而言，個(gè)體對(duì)食品藥品安全的心理反應(yīng)存在大量不確定甚至非理性的因素，容易引發(fā)衍生事件。

　　第三，從社會(huì)角度而言，食品藥品的特性決定了這一問題很容易被放大，衍生大量社會(huì)事件。

　　上述生理、心理、社會(huì)三個(gè)層面，每個(gè)層面具有大量復(fù)雜問題需要予以處理，同時(shí)，三個(gè)層面亦會(huì)相互作用，產(chǎn)生大量復(fù)合型的問題，加大了治理的難度。

　　從市場(chǎng)秩序到公共安全定位的變化，絕非簡(jiǎn)單的修辭調(diào)整，而意味著需要用新的視角來審視食品藥品安全監(jiān)管工作。

　　公共安全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，食品藥品安全被納入公共安全體系，意味著這一領(lǐng)域的問題已經(jīng)構(gòu)成對(duì)公共領(lǐng)域的“存在性威脅”。與此同時(shí)，將食品藥品安全列入公共安全，也意味著這一領(lǐng)域的“公共產(chǎn)品”屬性得以強(qiáng)調(diào)。

　　實(shí)際上，與其他政府職能領(lǐng)域不同，在公共安全領(lǐng)域，政府對(duì)信息的需求大大增加，因?yàn)闈撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)總是比已經(jīng)發(fā)生的危害大得多，這需要政府投入大量資源擴(kuò)大其監(jiān)測(cè)的范圍。特別是在食品藥品這一產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)多的領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的安全，不能停留于口號(hào)，而要踏踏實(shí)實(shí)地建設(shè)各項(xiàng)監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　將食品藥品納入公共安全體系，意味著對(duì)公共安全支出的結(jié)構(gòu)需要系統(tǒng)調(diào)整，確保公共安全體系內(nèi)各個(gè)部分能夠得到均衡配置、薄弱環(huán)節(jié)能夠盡快得到修正。

　　此外，還需要通過改革投入方式，提高這一領(lǐng)域公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效率。長(zhǎng)期以來，政府對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的投入還是通過傳統(tǒng)方式，政府購(gòu)買服務(wù)，公私合作等新型方式運(yùn)用不足。

　　從市場(chǎng)秩序監(jiān)管到公共安全維護(hù)，意味著食品藥品監(jiān)管不再是一個(gè)單純的行業(yè)監(jiān)管的問題，而是各級(jí)政府整體上的核心職責(zé)。公共安全的維護(hù)是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工作，監(jiān)管主責(zé)部門所分配的和所能汲取的資源，包括人力、財(cái)力、技術(shù)支撐、法定職權(quán)等都是有限的。很多時(shí)候它們需要依賴、運(yùn)用其他部門的資源才能有效完成監(jiān)管任務(wù)達(dá)成。

　　同時(shí)，確保食品藥品安全雖然需要強(qiáng)化監(jiān)管，但卻遠(yuǎn)非僅僅監(jiān)管就能解決。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)支撐的進(jìn)步等等均影響食品藥品安全的水平。相反，監(jiān)管的完善本身也有利于促進(jìn)其他事業(yè)的進(jìn)步。

　　實(shí)際上，公共安全“體系”的提出，就表明公共安全的維護(hù)需要貫徹總體安全觀，通過體系化的建設(shè)努力達(dá)到整個(gè)各個(gè)政府部門之間的“信息共享、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、安全互保”。因此，各級(jí)政府需要將其視為整體事業(yè)的重要部分之一，協(xié)調(diào)各個(gè)部門的力量，系統(tǒng)推進(jìn)。

　　然而，我國(guó)部門之間合作沒有形成制度化的機(jī)制，一些政府部門在面對(duì)其他部門的合作需求時(shí)，由于合作費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而不合作沒有制約機(jī)制，因而往往選擇不合作，降低了監(jiān)管的效率。食品藥品安全上升為公共安全當(dāng)務(wù)之急的要求便是在食品藥品領(lǐng)域建立推進(jìn)部門合作的有效機(jī)制，以增強(qiáng)政府內(nèi)部資源動(dòng)員、整合的能力。在食品藥品領(lǐng)域，食品安全委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，但成立時(shí)間較晚，尚需在工作機(jī)制建設(shè)等方面大力推進(jìn)，以切實(shí)的發(fā)揮作用。

　　其他公共安全領(lǐng)域?qū)儆趹?yīng)急管理的范疇，精細(xì)化要求不高。與此不同，食品藥品監(jiān)管屬于比應(yīng)急管理更為前端的風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇，它需兼顧長(zhǎng)期與近期、平衡經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者、綜合衡量技術(shù)可行性和公眾心理期待、考慮大量系統(tǒng)性因素。這是一個(gè)龐大的工程，對(duì)管理的精細(xì)化程度要求更高。

　　由于體制的特點(diǎn)，我國(guó)行政管理體系組織動(dòng)員能力強(qiáng)。但是，由于行政管理體制改革尚處于推進(jìn)階段，精細(xì)化管理的能力缺失明顯。將食品藥品納入公共安全體系，意味著需要投入大量精力，在這一領(lǐng)域推進(jìn)制度的精細(xì)化建設(shè)。

　　首先，因應(yīng)食品藥品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)多的特點(diǎn)，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上細(xì)化分工，形成責(zé)任明確、制度規(guī)范、操作標(biāo)準(zhǔn)的公共安全管理體系。

　　其次，針對(duì)食品藥品安全所特有的生理-心理-社會(huì)多重影響的復(fù)雜性，建立規(guī)范的決策體系。未來需要建構(gòu)能夠促進(jìn)專家與民眾、技術(shù)判斷與價(jià)值選擇有效對(duì)話的制度，一方面建構(gòu)開放透明的決策程序確保各利益攸關(guān)方就不確定問題充分溝通、商談;另一方面，確保通過法定程序得出的監(jiān)管結(jié)論不輕易變動(dòng)，形成穩(wěn)定的預(yù)期。

信息來源：醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)