湖南省「兩票制」方案出臺！（附方案全文及官方解讀）
日期：2017/4/15
藥品流通企業為特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構配送藥品時，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票。
來源/湖南省人民政府網、湖南省衛計委
4月11日上午，湖南省深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室就《湖南省公立醫療機構藥品采購“兩票制”實施方案（試行）》（簡稱《實施方案》）政策解讀，組織了記者會。
新政推行意義何在？它將帶來哪些變化？湖南日報記者采訪了省醫改辦、省衛計委、省食藥監、省國稅局等部門相關負責人以及醫院代表和藥品流通企業代表。他們對《實施方案》進行了解讀。
為什么要實行“兩票制”
湖南省醫改辦專職副主任、省衛生計生委體改處處長王湘生介紹，“兩票制”是指藥品從生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。
多年來，我國藥品流通領域存在“多小散亂差”的狀況，藥品流通鏈長、流通秩序混亂、掛靠經營等等，成為藥品價格虛高的一個重要推手。王湘生認為，“兩票制”的執行，將擠干藥品流通領域的“水分”，同時規范藥品購銷秩序，嚴厲打擊“過票洗錢”、偷稅漏稅等藥品購銷中的違法違規行為。
其實，今年1月，國務院醫改辦等8部門就印發《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》，要求綜合醫改試點省率先實行。據悉，湖南作為全國綜合醫改試點省，從去年下半年就開始著手推行“兩票制”，此次省醫改辦等9部門聯合出臺《實施方案》，意味著國家“兩票制”部署在湖南落地。
4月1日起實施，9月30日前為過渡期
《實施方案》指出，全省所有公立醫療機構（含政府辦基層醫療衛生機構，村衛生室藥品可由鄉鎮衛生院代購）藥品采購全面實行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構藥品采購實行“兩票制”。自發文之日起啟動實施“兩票制”，也就是4月1日起實施。
王湘生介紹，為了保證“兩票制”平穩落地，保障藥品及時有效供應，2017年9月30日前為過渡期。過渡期內，藥品生產、流通企業應按“兩票制”要求調整并重構藥品供應體系，消化不符合“兩票制”規定的庫存藥品；公立醫療機構在藥品供應體系調整到位前，可按原渠道采購藥品。2017年10月1日起，全省公立醫療機構正式全面實施“兩票制”。
“兩票制”并非“一刀切”，偏遠地區可多一票
為順應現代藥品企業發展趨勢，《實施方案》特別明確：藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業（集團）藥品的全資或控股商業公司（全國僅限1家商業公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產企業；委托藥品生產企業或流通企業代為銷售藥品的藥品上市許可持有者視同為生產企業。
值得注意的是，藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。
“兩票制”在地域上也并非“一刀切”。省衛生計生委藥政處處長武昆介紹，為保障基層藥品的有效供應，藥品流通企業為特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構配送藥品時，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票。偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村范圍，由各市州衛生計生部門依據從嚴原則確定，報省衛生計生委備案后向社會公示。
為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家及本省省級醫藥儲備藥品，實行特殊處理；對于國家實行特殊管理的麻醉藥品、精神藥品、醫療毒性藥品和放射藥品，仍按國家現行規定執行。
“兩票制”能降低虛高藥價嗎
“兩票制”的推行，究竟對抑制藥價虛高有多大作用？
王湘生解釋，藥價虛高的問題由來已久，是當前醫改必須要解決的一個問題，也是老百姓的強烈呼聲。解決藥價虛高問題需要從藥品生產、流通和使用各個領域、多個環節綜合施策。“兩票制”就是從流通領域入手，把過去藥品從生產廠家到醫療機構的四票、五票，甚至更多票，壓縮到兩票，把中間的一些水分擠掉，為老百姓和醫保基金節省費用。
“兩票制”實行以后，整個流通環節透明化了，藥品從生產企業到流通企業到醫療機構，中間過程開的票，監管部門能夠看到每一票到底加了多少價。整個流通環節透明化，有利于監管部門及時發現一些違法違規的開票，給予打擊處理。
醫療機構要查驗兩票，信息化手段鑒別發票真偽
《實施方案》要求，藥品生產、流通企業銷售藥品，應當按照發票管理有關規定開具增值稅專用發票或者增值稅普通發票。藥品流通企業購進藥品，應主動向藥品生產企業索要發票，發票必須由藥品生產企業開具。
作為公立醫療機構，在藥品驗收入庫時，不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具由生產企業提供的該批藥品進貨發票復印件或電子掃描件，并納入專項檔案管理。
“這意味著我們將采購到價格更合理、質量有保障的藥品，最終使患者受益。”湘雅醫院副院長雷光華表示，醫院將按照規定，在藥品入庫驗收的時候，嚴格查看供應商提供的發票，同時將提高工作人員鑒別發票真偽的能力。
省國稅局政策法規處副處長李羽中支招，增值稅發票都可以登錄國家稅務總局全國增值稅發票查驗平臺進行查驗，省內發票可登錄“湖南省國家稅務局門戶網站”查詢。
武昆透露，為減輕醫療衛生機構對票據的查驗工作，省衛生計生信息統計中心、省公共資源交易中心等部門擬建立公開透明、分級授權的藥品購銷發票查詢系統，將為實施“兩票制”起到重要的支撐作用。
全省400多家企業面臨大洗牌
業內人士表示，“兩票制”的推行，在凈化流通環節、治理藥品流通領域亂象的過程中，將對整個醫藥流通行業帶來變革。
統計數據顯示，目前全省有400多家藥品流通企業。省食品藥品監管局藥品流通監管處處長候茂虎認為，“兩票制”實現藥品質量、價格的可追溯，保障群眾的用藥安全，有利于依法打擊非法掛靠、商業賄賂、偷稅漏稅等違法行為。“未來會有一些不規范的企業會面臨淘汰，行業規范程度的提高，對質量監管是個好事。”
對此，國藥控股湖南有限公司黨委書記、總經理黃曉東表示支持。據悉，該公司年銷售額約70億元，占全省藥品配送總額約15%。黃曉東說，“兩票制”將促進藥品流通配送環節的陽光化，有利于保障藥品供應的集中、安全、及時，也有利于提高行業集中度。
據悉，食品藥品監管部門將把“兩票制”執行情況納入監管內容，在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內容。省衛生計生委也將會同相關部門加強藥品集中采購工作監管，對不按規定執行“兩票制”要求的藥品生產企業、流通企業，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。
湖南省公立醫療機構藥品采購“兩票制”實施方案（試行）
為規范藥品流通秩序，減少流通環節，降低虛高藥價，根據《國務院辦公廳關于進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見》（國辦發〔2017〕13號）、國務院醫改辦等8部委《印發關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（國醫改辦發〔2016〕4號），結合我省實際，制定本實施方案。
一、總體要求
深入貫徹落實黨中央、國務院，省委、省政府深化醫藥衛生體制改革的重大決策部署，以實施“兩票制”為抓手，不斷深化藥品流通領域改革，規范藥品購銷秩序，壓縮中間環節，降低虛高價格，嚴厲打擊“過票洗錢”、偷稅漏稅等藥品購銷中的違法違規行為，凈化藥品流通環境，保障人民群眾用藥安全。
二、“兩票制”的界定
（一）“兩票制”是指藥品生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。
（二）藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業（集團）藥品的全資或控股商業公司（全國僅限1家商業公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產企業。
（三）委托藥品生產企業或流通企業代為銷售藥品的藥品上市許可持有者視同為生產企業。
（四）藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。
（五）鼓勵公立醫療機構與藥品生產企業直接結算藥品貨款、藥品生產企業與流通企業結算配送費用。
（六）在發生自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況所實施的藥品緊急調撥、采購國家或本省省級醫藥儲備藥品，可特殊處理。國家實行特殊管理的麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品和放射性藥品，仍按國家現行規定采購。
三、實施范圍和時間
全省所有公立醫療機構（含政府辦基層醫療衛生機構，村衛生室藥品可由鄉鎮衛生院代購）藥品采購全面實行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構藥品采購實行“兩票制”。自發文之日起啟動實施“兩票制”，2017年9月30日前為過渡期。過渡期內，藥品生產、流通企業應按“兩票制”要求調整并重構藥品供應體系，消化不符合“兩票制”規定的庫存藥品；公立醫療機構在藥品供應體系調整到位前，可按原渠道采購藥品。2017年10月1日起全省公立醫療機構正式全面實施“兩票制”。
四、實施規定
（一）藥品生產、流通企業銷售藥品，應當按照發票管理有關規定開具增值稅專用發票或者增值稅普通發票（以下統稱“發票”），項目要填寫齊全。所銷售藥品還應當按照藥品經營質量管理規范（藥品GSP）要求附符合規定的隨貨同行單，發票（以及清單，下同）的購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。
（二）藥品流通企業購進藥品，應主動向藥品生產企業索要發票，發票必須由藥品生產企業開具。到貨驗收時，應驗明發票、供貨方隨貨同行單與實際購進藥品的品種、規格、數量、價格等，核對一致并建立購進藥品驗收記錄，做到票、貨、賬相符。對發票和隨貨同行單不符合國家有關規定要求，或者發票、隨貨同行單和購進藥品之間內容不相符的，不得驗收入庫。藥品購銷中發生的發票及相關票據，應當按照有關規定保存。
（三）省級衛生計生行政部門編制采購文件時要將執行“兩票制”作為必備條件。對于招標采購的藥品，要驗明藥品生產企業的資質，由藥品生產企業直接投標。參與藥品集中采購的藥品企業要在標書中作出執行“兩票制”的承諾，否則投標無效；實行其他采購方式采購藥品，也必須在采購合同中明確“兩票制”的有關要求。
（四）公立醫療機構在藥品驗收入庫時，應當要求流通企業出具加蓋印章的由生產企業提供的該批藥品進貨發票復印件或電子掃描件，并納入專項檔案管理。
五、保障措施
（一）各地、各有關部門要積極為“兩票制”落地創造有利條件，加快清理和廢止在企業開辦登記、藥品采購、跨區域經營、配送商選擇、連鎖經營等方面存在的阻礙藥品流通行業健康發展的不合理政策和規定。
（二）各地要支持網絡體系全、質量信譽好、配送能力強的大型藥品流通企業到當地開展藥品配送工作。
（三）鼓勵支持區域藥品配送城鄉一體化，打通鄉村藥品配送“最后一公里”。為特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構配送藥品，允許藥品流通企業在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票，以保障基層藥品的有效供應。 偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村范圍由各市州衛生計生部門依據從嚴原則確定，報省衛生計生委備案后向社會公示。
六、監督管理
省衛生計生委會同相關部門負責藥品集中采購工作監管，對不按規定執行“兩票制”要求的藥品生產企業、流通企業，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。
各級衛生計生、中醫藥管理部門負責對公立醫療機構執行“兩票制”的監督檢查，對索票（證）不嚴、“兩票制”落實不到位、拖欠貨款、有令不行的醫療機構要通報批評，直到追究相關人員責任。
各級食品藥品監督管理部門負責藥品生產、流通企業監督檢查，將企業實施“兩票制”情況納入檢查范圍。
各級價格主管部門負責藥品生產流通企業和醫療衛生機構價格行為監管，對價格欺詐、價格串通和壟斷行為進行查處。
各級經信部門負責醫藥工業行業管理工作，配合參與“兩票制”貫徹實施。
各級稅務部門負責對藥品生產、流通企業和醫療機構的發票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。
各級商務部門負責藥品流通行業管理工作，配合有關部門規范藥品流通市場秩序。
各級工商行政管理負責對藥品企業商業賄賂等不正當競爭行為進行調查處理。
各相關部門要充分利用信息化手段，加強“兩票制”執行情況的監督檢查，建立健全跨部門、跨區域監管聯動響應和協作機制，推動省藥品集中采購平臺和省級信用信息共享交換平臺互聯互通、數據共享，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。推進和加強信息公開、公示，廣泛接受社會監督。
七、工作要求
（一）各地各相關部門要充分認識推行“兩票制”的重大意義，站在講政治、顧大局、重民生的高度，突出工作重點，精心組織實施，確保“兩票制”工作順利推行。
（二）各地要加強政策宣傳和引導，通過各種媒體，利用各種時機，廣泛宣傳推行藥品采購“兩票制”的目的意義，積極回應群眾關切，正確引導社會預期，為推行藥品采購“兩票制”營造良好的社會和輿論氛圍。
（三）各級深化醫藥衛生體制改革領導小組要把推進“兩票制”工作納入醫改工作考核，推動“兩票制”工作全面落實。
湖南省衛生計生委辦公室
信息來源：醫藥代表
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