就貫徹落實《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，畢井泉重點強調十項任務
日期：2017/10/12
我們慶幸趕上了中國醫藥的最好時代！
在十九大召開前夕，中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，是中央全面深化改革的一次生動實踐，為中國醫藥產業創新發展和科學監管理念推陳出新指明了方向，對我國醫藥產業發展具有里程碑式意義。
這是一個醫藥創新發展的嶄新時代，我們唯有砥礪前行，方能雄關漫道真如鐵！
畢井泉在全國深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新工作電視電話會議上的講話（2017年10月10日）
10月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號），10月8日向社會全文公布。10月9日，總局舉行新聞發布會，吳湞同志向媒體進行了解讀。今天，召開電視電話會議，主要是就貫徹落實《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》作出部署。下面，我講三點意見。
食品藥品安全關系13多億人的身體健康和生命安全，是重大的基本民生問題，也是經濟社會發展的重大戰略問題。2016年第四季度開始，總局就組織力量研究鼓勵藥品醫療器械創新的政策。今年5月9日、10日總局向社會公開征求意見；5月10日，中央全面深化改革領導小組辦公室聽取了匯報；5月12日，全國人大法工委聽取了匯報；5月19日，汪洋副總理召開專題會議聽取匯報并協調有關政策；5月底，總局將《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見（代擬稿）》呈報國務院審批。7月19日，中央全面深化改革領導小組第37次會議審議通過了《意見（送審稿）》，并明確由中辦國辦印發。文件起草討論會簽過程中，得到了中央編辦、國家發展改革委、科技部、財政部、人力資源社會保障部、國家衛生計生委、國家知識產權局、國務院法制辦等各相關部門的大力支持。這些都彰顯了黨中央國務院以人民為中心的發展思想，體現了對食品藥品監管工作的高度重視。大家要充分認識深化改革鼓勵創新的重大意義，進一步增強責任感緊迫感使命感，深入學習領會，抓好貫徹落實。
第一，深化改革鼓勵創新，是落實習近平總書記關于食品藥品監管戰略思想、保障藥品質量安全的迫切需要。習近平總書記多次就加強食品藥品監管作出重要指示批示。2015年5月，習近平總書記在中央政治局第23次集體學習時強調，要加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。2017年7月，中央全面深化改革領導小組第37次會議強調：“要改革完善審評審批制度，激發醫藥產業創新發展活力，改革臨床試驗管理，加快上市審評審批，推進仿制藥質量和療效一致性評價，完善食品藥品監管體制，推動企業提高創新和研發能力，加快新藥好藥上市，滿足臨床用藥急需。”李克強總理多次強調，要推動藥品特別是重大新藥研發，促進醫療器械產業升級發展，盡快改變我國創新藥物、高端醫療器械長期依賴進口的局面。
2015年8月，國務院印發《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44號）。2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》（國辦發〔2016〕8號）。2017年2月，國務院印發《“十三五”國家藥品安全規劃》（國發〔2017〕12號）。這次中辦國辦印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，就是這兩年審評審批制度改革經驗的全面總結和深化，是黨中央國務院食品藥品監管戰略決策部署的集中體現。
第二，深化改革鼓勵創新，是滿足公眾用得上、用得起新藥好藥的迫切需要。滿足臨床用藥急需，歸根到底要依靠創新。我們國家現代制藥工業起步晚、基礎差。近十多年來，國家下了很大力氣抓企業生產經營規范的實施和標準的提高，但制藥工業低水平重復仍然突出，與國際先進水平仍有較大差距。一是國內創新弱。國內企業研制的新化學藥品或生物制品，多是在國外已上市原研藥品基礎上模仿、修飾。真正意義上的創新藥，僅有抗瘧藥青蒿素等極少數品種。2016年，國內制藥業的研發投入總和420億元，而全球一些大的跨國公司一家的研發投入就達數十億美元。二是進口新藥少。2001—2016年美國批準上市433個新藥，在中國上市的只有133個，占30.7%。近10年在我國上市的29個典型新藥，上市時間比歐美晚5—7年。三是境外看病買藥多。通過中介機構出境看病人數和通過網上購買或請人攜帶入境藥品的現象越來越多，存在諸多隱患。四是仿制藥療效有差距。一些重大疾病的治療用藥，基本為進口藥品，國產仿制藥品不能形成對原研藥的臨床替代。五是有的國產藥品療效不明確。有些早期批準上市的藥品安全性、有效性基礎研究薄弱。部分生產企業偷工減料、擅自改變生產工藝，嚴重影響藥品安全有效。這些問題的產生，既與藥品上市許可持有人法律制度未建立、全生命周期管理的主體責任不明確有關，也與知識產權保護不夠、臨床試驗資源缺乏、藥品審評審批制度和能力不適應、創新藥物使用政策不配套等政策環境有關。我們推進改革就是要緊緊抓住滿足公眾用藥需求這個根本目標，緊緊抓住藥品安全性、有效性、質量可控性這個關鍵，營造有利于鼓勵創新的政策環境，讓公眾能夠及時用得上、用得起新藥好藥，讓醫生在給患者治病的過程中有更多選擇。
第三，深化改革鼓勵創新，是推動制藥業供給側結構性改革、實現創新驅動發展國家戰略的需要。“創新”位于五大發展理念之首。黨的十八大以來，藥品創新的政策環境、制度環境發生了很大變化。深化審評審批制度改革、鼓勵藥品創新具備很多有利條件：一是國內醫藥創新風起云涌。近年來，有海外工作經歷的醫藥科研人員回國研究、創業越來越多，國內醫藥企業新藥申報和審批數量逐年增加。二是審評審批制度改革全面展開。2015年開始的藥品醫療器械審評審批制度改革，提高了審評質量標準，整治了藥物臨床試驗數據造假不良風氣，增強了審評審批透明度，一批創新藥品和醫療器械優先獲準上市，與國際接軌的藥品醫療器械審評制度逐步建立。藥品注冊申請積壓問題基本得到解決。藥品審評中心和醫療器械技術審評中心都納入了政府購買服務試點，藥品審評中心工作人員從五年前的百十余人增加到600多人，醫療器械技術審評中心工作人員從不到100人增加到200多人。三是仿制藥質量和療效一致性評價順利起步。2016年2月國務院辦公廳印發意見明確了一致性評價的相關政策，部分地方政府也出臺了相關支持政策。企業參與一致性評價的積極性很高。四是上市許可持有人制度試點進展順利。2015年11月，全國人大授權在十省市開展上市許可持有人制度試點，激發了科研人員創新的熱情，很多省要求在全國普遍實行。
總之，深化改革鼓勵創新既十分必要，也完全可能。中辦國辦印發的《意見》，是指導我國藥品醫療器械審評審批制度改革的綱領性文件。抓好《意見》的貫徹落實，就一定能夠為藥品醫療器械產業創新發展營造一個良好的外部環境；就一定能夠激發藥品醫療器械產業創新發展活力，促進藥品醫療器械產業供給側結構性改革，促進藥品醫療器械產業發展質量的提高和國際競爭力的增強；就一定能夠更好地滿足公眾用藥需要。
針對當前藥品醫療器械創新面臨的突出矛盾，《意見》提出6個方面36項改革措施，內容十分豐富，每一條都十分重要，要全面抓好貫徹落實。我想重點強調十項任務，這里既有制度重建任務，也有重大政策調整問題，以及能力建設方面的要求。
（一）擴充臨床試驗資源。目前，全國現有各級醫療機構98.9萬家，其中二級以上醫院超過1萬家，三級醫院2000多家。但是，通過認定的臨床試驗機構僅600余家，能夠開展Ⅰ期臨床試驗的機構僅有100余家。鼓勵創新，必須解決臨床試驗的瓶頸問題。一是增加臨床資源。《意見》中提出取消臨床試驗機構的資格認定，改為備案管理，由臨床試驗發起人聘請第三方進行評估認證，試驗項目在藥品審評中心網站備案。二是調動醫務人員參與臨床試驗的積極性。臨床試驗研究者在薪酬、職務提升、職稱晉升等方面與臨床醫生一視同仁。三是提高倫理審查效率。在保護受試者安全、健康和權益的前提下，完善倫理委員會機制。設立區域性倫理委員會，認可多中心臨床試驗組長單位的倫理審查結論。四是保證臨床試驗質量。《意見》明確了主要研究者的資質，明確了發起者和研究者的法律責任，明確了對臨床試驗的監督檢查的責任。對這些規定，總局將會同國家衛生計生委出臺具體的實施意見，各地要會同有關部門抓好落實。中國人口基數大，疾病譜廣，我們完全有條件在保障受試者權益的前提下讓創新的藥品在中國率先上市。
（二）接受企業在境外取得的臨床試驗數據。這既是加快藥物在中國上市的迫切需要，也是一個與國際接軌的問題。國發〔2015〕44號文件明確鼓勵開展國際多中心臨床試驗，這就意味著接受企業在境外取得的臨床試驗數據。今年6月，總局成為國際人用藥品注冊技術協調會（ICH）成員，ICH的一個重要目標就是協調國際藥品注冊標準，臨床試驗數據標準是重要內容之一。解決這個問題，有利于減少臨床試驗的重復和浪費，加快臨床試驗進程；有利于降低藥品上市成本和價格，讓更多的患者受益。培養大批業務精湛、語言熟練，能夠執行境外檢查任務的檢查員，是一項艱巨而緊迫的任務。
（三）優化藥品醫療器械上市流程。近兩年來，在簡化藥品醫療器械上市流程方面做了很多的改革。《意見》總結了近年來改革的實踐經驗，提出了進一步優化上市程序的措施。包括：在申請人事先溝通基礎上，將臨床試驗由明示許可改為默示許可； 實行國家集中受理，并逐步采用國際通用格式實行電子受理；實行藥品制劑與原料藥、藥用輔料和包裝材料的關聯審評審批，不再對原料藥核發藥品批準文號；建立以審評為主導、檢查檢驗為支撐的審評體系，實現檢查、檢驗與審評并聯推進；對臨床急需及有突破性療效的藥品醫療器械、罕見病用藥予以加快審評。在藥品醫療器械審評工作中，建立臨床主導的團隊審評制度、項目管理人制度、與申請人會議溝通制度、專家咨詢委員會公開論證重大分歧制度、審評結論和依據公開制度等。這些程序的優化和制度建設必將大大提高藥品醫療器械審評效率。
（四）強化知識產權保護。沒有知識產權的保護，就沒有創新。新藥研發投資大、周期長、風險高，篩選出的化合物，只有萬分之幾可以成為藥品上市；開展臨床試驗的項目，只有十分之一能夠成功上市；即使是仿制藥，美國FDA現在的首輪批準率也不到十分之一。《意見》中與知識產權有關的有五方面內容：一是數據保護。藥品試驗數據保護是我國加入WTO承諾實施的制度。要對創新藥、改良型新藥臨床試驗取得的安全性、有效性數據和其他數據，給予一定的保護期。在保護期內，其他人不能依據這些數據提出申請，食品藥品監管部門不能依據這些數據批準其他藥品上市。二是探索建立藥品專利鏈接制度。仿制藥申請人申報藥品上市時，要對相關專利權屬狀態作出公開聲明，在藥品審評期間通過司法機關解決相關專利糾紛，這既可以降低仿制藥上市后的法律風險，也有利于保護專利權人的權益。三是開展藥品專利期限補償制度試點。由于藥品需經過臨床試驗和監管部門的審評才能上市，減損了專利持有人市場獨占的時間，美國1984年通過法案對藥品臨床試驗和監管部門審評耗費的時間給予專利期補償，日本1988年、歐盟1992年引入了該項制度。建立這些制度的前提是把仿制藥的臨床試驗改為生物等效性試驗，大幅降低仿制藥的上市成本，從而實現創新藥與仿制藥利益上的平衡。我們要抓緊研究方案，取得全國人大授權后開展試點。四是建立專利強制許可藥品優先審評制度，以解決公共健康受到重大威脅時的特殊需要。五是建立上市藥品目錄集。這就是國外的“橙皮書”制度。任何創新藥、改良型新藥上市，都必須經過雙盲、隨機、大樣本的臨床試驗來驗證其安全性、有效性、質量可控性，并給予其原研藥參比制劑的地位，經過評價與原研藥質量療效等同的仿制藥列入目錄，供醫生和藥劑師使用時參考。通過上述措施，形成保護藥品知識產權的“組合拳”，在保護專利權人合法權益、激發創新活力的同時，鼓勵仿制、引導仿制和規范仿制。
（五）加快推進仿制藥質量和療效一致性評價。口服制劑的質量和療效一致性評價工作已經全面展開。8月25日，總局發布《關于仿制藥質量和療效一致性評價工作有關事項的公告》，進一步明確了相關政策要求和程序。各地要做好組織工作。注射劑的再評價是仿制藥質量療效評價的重要組成部分。用5—10年完成注射劑的評價工作，是這次中辦國辦印發的《意見》中提出的任務。注射劑特別是靜脈注射劑，屬于高風險劑型，必須嚴格監管。《意見》對注射劑的審評審批做了嚴格的限定；對過去已批準上市的注射劑，要求批準文件持有人進行成分、機理、臨床療效的研究，評價其安全性、有效性和質量可控性。總局將盡快明確注射劑再評價的方式方法和時間步驟。希望各地組織相關企業及早開展研究。這件事誰早做誰主動。
（六）建立藥品醫療器械品種檔案。這是藥品監管的一項十分重要的基礎性工作，也是《意見》中明確的一項任務。《藥品管理法》第十條規定：“藥品必須按照國家藥品標準和國務院藥品監督管理部門批準的生產工藝進行生產，生產記錄必須完整準確。藥品生產企業改變影響藥品質量的生產工藝的，必須報原批準部門審核批準。”去年8月，總局曾就開展企業生產工藝核對工作公開向社會征求意見。這項工作需要從藥品工藝檔案登記開始做起。藥品審評中心會同信息中心已經初步建立起檔案登記的平臺，總局將于近期專門部署。所有的藥品生產企業都要如實填寫藥品活性成分、輔料、原輔料來源、生產工藝、工藝參數、藥品說明書等信息。逾期沒有登記的藥品批準文號，要向社會公開，進入藥品退市程序。醫療器械也要按此建立起品種檔案。對違反《藥品管理法》第十條規定的行為，一律嚴肅處理。
（七）落實上市許可持有人法律責任。藥品醫療器械批準文件的持有人實際上就是上市許可持有人、受益人，必須對藥品醫療器械全生命周期承擔法律責任。誰受益，誰擔責。持有人可以委托加工，可以授權或委托經銷，但最終的責任人是持有人。這是市場經濟、法治社會的慣例。這次中辦國辦印發的《意見》明確上市許可持有人須對臨床前研究、臨床試驗、生產制造、銷售配送、不良反應和不良事件報告等承擔全部法律責任，確保提交的研究資料和臨床試驗數據真實、完整、可追溯，確保生產工藝與批準工藝一致且生產過程持續合規，確保銷售的各批次藥品醫療器械與申報樣品質量一致，確保對上市藥品醫療器械進行持續研究，及時報告發生的不良反應和不良事件，評估風險情況，并提出改進措施。希望各試點省市抓緊總結上市許可持有人試點經驗，力爭早日在全國推開。
《意見》強調要建立持有人直接報告藥品醫療器械不良反應制度。這是落實持有人法律責任、完善藥品質量研究、確保公眾用藥安全的重要措施。
醫藥代表是上市許可持有人派出的工作人員，承擔著藥品學術推廣、向醫生介紹藥品知識的重要責任。《意見》中作了嚴格規范。
（八）明確國家和地方的監管責任。推進審評審批制度改革，取消臨床試驗機構審批、優化臨床試驗審批流程、接受境外臨床試驗數據、實行上市許可持有人制度，都給我們的監管工作，特別是生產現場檢查、研發現場檢查提出了更高的要求。《意見》明確了中央到地方各級監管部門的事權，提出藥品醫療器械研發過程和藥物非臨床研究質量管理規范、藥物臨床試驗質量管理規范、醫療器械臨床試驗質量管理規范執行情況，由國家食品藥品監管部門組織檢查；藥品醫療器械生產過程和生產質量管理規范執行情況，由省級以上食品藥品監管部門負責檢查；藥品醫療器械經營過程和經營質量管理規范執行情況，由市縣兩級食品藥品監管部門負責檢查。檢查發現問題的，應依法依規查處并及時采取風險控制措施；涉嫌犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。首要的是確保全國執法尺度的統一，把全系統的力量組織起來履行好各個環節的監管責任。
（九）強化改革的制度保障和能力建設。我們的目標就是要建立一個現代化的藥品醫療器械審評體系和檢查體系，力爭用5-10年的時間縮小與發達國家藥品監管的差距，解決好中國公眾用藥問題。
要以上市許可持有人全生命周期的責任為統領，修訂《藥品管理法》，把這幾年改革的經驗做法以法律法規的形式固定下來。
要加強能力建設。按照政府購買服務、為申請人提供規范高效審評服務的要求，加強藥品醫療器械審評能力建設，以適應藥品醫療器械創新發展的需要。加快建立職業化檢查員隊伍，切實履行好藥品醫療器械研發、臨床試驗、生產制造、經銷使用全過程監管責任，確保數據真實、完整、可靠、可以追溯，及時查處各類違法行為，排除風險隱患。
（十）切實防范利益沖突。《意見》第二十九條規定，參與受理審查、審評審批、檢查檢驗等監管工作的人員，對注冊申請人提交的技術秘密和試驗數據負有保密義務。要完善對注冊申請材料的管理，確保查閱、復制情況可追溯。我們食品藥品監管部門的責任就是維護公眾健康。改革就是要營造一個公平、公正、公開、透明的監管環境。
防范利益沖突，就必須保守企業秘密。建立藥品醫療器械品種檔案、審評審批藥品醫療器械、開展生產現場檢查，都會接觸企業技術秘密、商業秘密等敏感信息，泄露企業秘密就是對相關權利人利益的損害。
防范利益沖突，就不能與企業有利益關系。要嚴格遵守中央八項規定精神和廉潔紀律，不能投資于監管對象的企業，不能持有監管對象的股票，不能以審評、檢查、檢驗謀取私利。任何國家公職人員，都不能成為企業利益的代言人。
防范利益沖突，還要保守工作秘密。所有審評人員、檢查人員、檢驗人員、執法人員不得私下透露藥品審評信息，禁止泄露內部研究討論、尚未形成定論的監管信息，禁止利用內部消息謀取利益。
沒有利益沖突、保守秘密，才能保證隊伍的廉潔，才能取得企業的信任，才能保證監管的權威。這個問題，既要嚴肅內部工作紀律，又要有企業、地方監管部門、紀檢監察機關的外部監督。各省食品藥品監管局在對企業生產現場檢查時，也要注意防范利益沖突，不能因為發展、就業、財政收入而放松要求，危害公眾健康權益。這是法紀，也是對大家的考驗。
《意見》出臺為促進我國藥品醫療器械產業結構調整和技術創新帶來前所未有的歷史發展機遇。各級食品藥品監管部門要統一思想認識，將落實《意見》作為重要政治任務，堅定不移推動改革，堅持從維護人民利益角度出發，處理好改革中的各種矛盾和問題，確保實現改革預期目標。
（一）抓好學習培訓。《意見》闡明了藥品醫療器械監管的一系列重要理念，指出了審評審批制度改革的基本方向，明確了鼓勵創新的重大政策，提出了加強能力建設的重要任務。《意見》是藥品醫療器械監管改革的基本綱領，是做好監管工作的基本遵循，是修訂《藥品管理法》的重要思想基礎。《意見》的基本精神，對做好食品監管工作同樣適用。各級食品藥品監管部門要抓好文件的學習培訓，特別是與藥品醫療器械有關的工作人員，要進行集中學習培訓，領會文件精神，掌握文件內容。這是抓好貫徹落實的前提。
（二）加強組織領導。深化審評審批制度改革、鼓勵藥品醫療器械創新，是黨中央國務院部署的全面深化改革重點任務。各地各有關部門要高度重視，將其作為建設創新型國家、促進高科技產業發展的重要內容予以支持。要完善食品藥品監管體制，加強統籌協調，細化實施方案，健全工作機制，確保各項改革任務落地生根。各省局要積極向黨委政府負責同志匯報，當好參謀助手。文件實施過程中的重大問題及時報告。
（三）強化協作配合。《意見》強調，要充分發揮藥品醫療器械審評審批制度改革部際聯席會議制度的作用，及時解決改革中遇到的矛盾和問題。《意見》對政府各相關部門提出了明確的工作要求。總局相關司局、藥品審評中心、醫療器械技術審評中心、食品藥品審核查驗中心等單位已經研究起草了一系列配套規定、辦法、指導原則、工作程序等文件，近期將陸續印發。各省局要加強與有關部門的配合，抓好落實。改革過程中要注意做好宣傳引導工作。
（四）完善配套政策。《意見》第二十一條對支持新藥臨床應用，對醫保支付、醫療機構集中采購提出了明確的要求。各地要完善鼓勵藥品醫療器械研發、生產、使用的支持政策，引導企業增加研發投入，落實持有人不良反應監測的主體責任，加強已上市產品的質量研究。要繼續做好仿制藥質量和療效一致性評價相關政策的落實工作。
（五）加大監督檢查力度。我國藥品安全形勢總體穩定向好，但存在一些質量安全隱患。數據造假、非法經營等問題時有發生，生產加工過程中偷工減料、摻假造假、違規銷售處方藥、藥品回收再售等違法行為屢禁不止，形勢依然嚴峻復雜。我們要一手抓改革，一手抓監管。對藥品醫療器械監管領域存在的突出問題，特別是多組分生化藥、中藥提取物和低于成本價中標的藥品，要加強現場檢查和質量抽檢，消除風險隱患，確保公眾用藥安全。
同志們，深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的大幕已經開啟。讓我們更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，認真落實最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責的要求，為加快新藥好藥上市、滿足公眾用藥需求，為建設創新型國家、實現“兩個一百年”奮斗目標作出新的更大貢獻，以飽滿的精神狀態和優異的工作成績迎接黨的十九大勝利召開。
信息來源：醫藥經濟報
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