官方解讀：北京兩票制方案

日期：2017/11/5

醫藥云端工作室：挖掘趨勢中的價值

今日（10月31日），北京市發改委發布關于公立醫療機構藥品采購推行“兩票制”實施方案政策解讀文件，進一步厘清了責任和義務，做到生產企業對第一票負責，流通企業對第二票負責，公立醫療機構不得采購不符合“兩票制”的藥品。將藥品企業“兩票制”承諾書、相關資質及市場行為在藥品陽光采購平臺進行公示留痕，接受社會監督。北京方案的目標是通過治理藥品流通環節，凈化藥品流通環境，使藥品價格回歸到合理水平。以下為解讀原文：

一、什么是“兩票制”？

答：“兩票制”是指藥品生產企業到流通企業開具一次增值稅專用發票或者增值稅普通發票，流通企業到醫療機構開具一次發票。

二、北京“兩票制”文件出臺的背景和意義是什么？

答：今年1月，國務院醫改辦等八部委聯合發布《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）》（國醫改辦發〔2016〕4號），要求綜合醫改試點省（區、市）和公立醫院改革試點城市要率先推行“兩票制”。

“兩票制”是今年國家和本市醫改的重點任務之一，是藥品流通領域重要的改革內容，意義重大。主要體現在：一是有利于凈化流通環境；

二是有利于促進流通企業自覺轉變銷售和經營模式、減少流通環節、降低流通成本，理順藥品價格；

三是有利于加強藥品監管，保障藥品有效供應和城鄉居民用藥安全，維護人民群眾健康權益；

四是有利于深化藥品領域改革，助推藥品企業轉型升級、做大做強，提高行業集中度，促進醫藥產業健康發展，實現“三醫聯動”改革。

三、政策制定過程是怎樣的？

答：為落實國家文件精神，我們結合北京實際，經過市區兩級相關部門的共同研究，反復論證，力爭使本市方案更具可操作性。在方案制定過程中，廣泛聽取藥品領域各企業、行業和醫療機構多方政策訴求。

組織召開了20余場各類藥品生產企業、藥品流通企業和各級公立醫療機構等相關群體座談會。征求了北京醫藥行業協會和藥學會多名專家的意見建議。共收集企業提交的訴求材料30余份，及時對企業的政策咨詢和訴求給予了一一回應。

對于部分用量大、涉及人群廣的藥品以及信息化手段驗票等關鍵問題，我們還組織開展了5次專題調研。在反復修改和吸納意見的基礎上最終形成正式方案。

四、制定政策主要考慮是什么？

答：全面落實國家要求，系統謀劃推進藥品領域改革，力爭本市實施方案可操作、可落地。目標是通過壓縮流通環節，凈化藥品流通環境，使藥品價格回歸到合理水平，最終使老百姓受益。

主要考慮以下幾點：

一是堅持放管結合，優化服務。在國家放管服的大背景下，更多發揮市場主體的能動性，避免過多的行政干預和強制性要求。通過自我承諾、合同約束、嚴厲懲處，引導市場主體走合法化、規范化道路。

二是堅持權責明晰,各負其責。充分考慮藥品生產企業、流通企業和公立醫療機構運行情況，明確各個市場主體應盡的責任，進一步厘清應承擔的義務，做到生產企業對第一票負責，流通企業對第二票負責，公立醫療機構不得采購不符合“兩票制”的藥品。

三是堅持科技支撐,智能高效。鼓勵用電子化、信息化手段解決當前在“兩票制”核驗中存在的人工低效重復勞動問題，避免人工重復復印發票，減少差錯，提高效率。

四是堅持公開公示,廣泛監督。強調公開是最好的監督。將藥品企業“兩票制”承諾書、相關資質及各類市場行為在藥品陽光采購平臺進行公示留痕，接受社會監督。

五、北京“兩票制”對藥品生產企業和流通企業如何界定？

答：對于“兩票”主體的具體認定方面，國家文件規定：藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業（集團）藥品的全資或控股商業公司（全國僅限1家商業公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產企業。

本市在國家文件的基礎上對此進行了細化，例如在控股商業公司的界定方面明確藥品生產企業或科工貿一體化集團型企業對其設立的商業公司持股50%以上的才可視為藥品生產企業。

主要是考慮到藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立商業公司統一銷售本企業（集團）的藥品，已成為趨勢，為有效保障生產企業對入股商業公司的實際管理控制權，因此進一步細化了控股比例。

六、北京“兩票制”實施是否存在特殊處理的情況？

答：為了保障藥品供應和特殊藥品的管理，目前可特殊處理的情況主要包含以下幾種：一是麻醉、精神、防治傳染病和寄生蟲病的免費用藥、國家免疫規劃疫苗、計劃生育藥品、中藥飲片、體外診斷試劑、醫療用毒性藥品、放射性藥品的流通經營按國家現行規定執行。

二是為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫藥儲備藥品，可特殊處理。

三是為保障臨床急需短缺藥品的及時供給，短缺藥品可特殊處理。但是對短缺藥品實行動態管理，要求在市藥品陽光采購平臺公示，接受社會監督。實施“兩票制”是手段，不是目的，一切服務、監管和處罰均在保障藥品供應的前提下開展。

七、對于部分偏遠、交通不便的醫療衛生機構，如何保障其藥品供應？

答：為保障基層藥品的有效供應，偏遠、交通不便地區百姓及時用上藥，配送到特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構的藥品，允許藥品流通企業在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票。

確需增加一票的，由市食品藥品監管部門商市衛生計生部門確定后，在市藥品陽光采購平臺公示。

八、社會辦醫療機構是否必須執行“兩票制”？

答：此次北京“兩票制”的實施范圍是本市行政區域內政府、事業單位及國有企業舉辦的各級各類公立醫療機構。我們鼓勵解放軍、武警部隊在京醫療機構和社會辦醫療機構在藥品采購中積極推行“兩票制”。

九、北京“兩票制”何時啟動實施？

答：北京“兩票制”自實施方案公布之日起啟動實施，同時，為確保政策平穩落地，我們設定了3個月的政策準備過渡期。過渡期內，藥品企業、公立醫療機構和主管部門要及時做好資料提交審核、系統改造升級等相關準備工作。

十、如何保障“兩票制”在北京的有效落地？

答：一是建立了市級聯席會議制度，不定期組織對政策執行情況的集中督導，確保政策有效落地。同時，實施中遇到的問題給予及時回應，對企業正當的訴求給予合理的解決途徑，切實保證藥品供應。

二是及時做好“兩票制”實施準備。藥品企業需提交企業相關資質認定的證明材料；藥品企業和公立醫療機構均需向市醫藥集中采購服務中心提交并公示“兩票制”承諾書，并做好相關信息系統的升級改造對接工作。

三是嚴格規范藥品購銷票據管理。明確各方主體責任，藥品生產企業對第一票負責，藥品流通企業對第二票負責。公立醫療機構不得采購不符合“兩票制”的藥品。

四是創新管理服務推動落地。重點是以信息化手段實現藥品采購信息、發票信息、隨貨同行信息的電子化流轉，方便藥品生產、流通企業和公立醫療機構實施票據傳輸、查詢、驗證和追溯，提升藥品管理的信息化智能化水平。

十一、北京“兩票制”執行情況如何監管？

答：進一步加強事中事后監管，明確各部門在“兩票制”執行中的監管職責，加大對違法違規行為的懲治力度，同時，加強信息公開力度，對各類違法違規行為進行公開公示，推動藥品陽光采購平臺、藥品追溯體系和誠信體系建設平臺等互聯互通、數據共享，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。

兩票制政策對行業生態的影響

【對廠家的好處】兩票制的實施，對于底價開票的廠家來說，最大的好處莫過于銷售收入成倍增加，并且由于收入的增加及主要納稅在當地完成，因此很多廠家或許搖身一變成為當地的納稅大戶而備受地方政府青睞。

此外，廠家也或許由此而與市場一線的客戶直接交易，繞過不具備終端資源的代理商，從營銷角度來說，這是一個收編下家的大好時機。

【對廠家不利方面】但棘手的問題是需要解決高開票，事實上，大多數廠家沒有相應的財務處理、商務管理能力，表面上看是開票方式發生變化，但牽一發而動全身，廠家面臨整個經營體系的調整，風險成倍加大，這無異于動大手術。如果強制推行，很有可能因處理不當發生財務風險，甚至導致價格崩盤的最壞后果。

此外，由于廠家財務處理能力、資金、信譽等方面參差不齊，對于下游代理商的返款是個大問題。之前流傳“過票過成股東”的情況很有可能變成廠家的“股東”。如果這個問題成為普遍現象，那么這將是全國代理商的噩夢。

【代理商的未來】返款賬務處理方式需要合規，從廠家到代理商這個過程，由于代理商身份不同，會有不同的處理方式。假如代理商是公司，那么需要代理商開出發票到廠家而獲得返款；如果是自然人，需要發票來沖銷，但營改增以后，這個問題將變得很麻煩。那么，或許會逼迫大量的自然人轉型為公司，以咨詢公司或廣告公司的身份從事合規的推廣、學術活動。

信息來源：醫藥云端工作室