國務院仿制藥最新政策逐條點評
日期：2018/4/6
2018年4月3日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于改革完善仿制藥供應保障及使用政策的意見國辦發(fā)〔2018〕20》，進一步明確了仿制藥的研發(fā)、配套使用等多個方面的相關政策，為方便各位了解，我們對于每一條政策內容做了相關點評，歡迎討論交流。
核心總結
1）文件總共15條內容，涉及到促進仿制藥研發(fā)、提升仿制藥質量療效、完善支持政策三個方面。目前仿制藥一致性評價的開展已經(jīng)形成較為完善的體系，主要約束在于部分資源（如關鍵技術突破、臨床基地），我們預計未來還會由各個部門出臺配套的政策體系加以落實。在配套政策方面，主要包括采購、使用、醫(yī)保三個維度；其中采購方面，目前各省主要通過掛網(wǎng)等方式，在使用方面，盡管本次政策提出多項政策要求，但是未來的實踐情況還需觀察；在醫(yī)保方面，或需要等待國家醫(yī)保局成立后才有明確政策細節(jié)。此外政策提出仿制藥企業(yè)經(jīng)認定為高新技術企業(yè)的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，但目前國內主要制劑工業(yè)企業(yè)所得率已是15%，整體影響不大。
2）目前各地主要配套政策是鼓勵企業(yè)開展評價，主要是現(xiàn)金補助為主，金額50-600萬，最高的是安徽亳州，補助600萬。大部分是省-市兩級給予補助。
促進仿制藥研發(fā)
（一）制定鼓勵仿制的藥品目錄。建立跨部門的藥品生產(chǎn)和使用信息共享機制，強化藥品供應保障及使用信息監(jiān)測，及時掌握和發(fā)布藥品供求情況，引導企業(yè)研發(fā)、注冊和生產(chǎn)。以需求為導向，鼓勵仿制臨床必需、療效確切、供應短缺的藥品，鼓勵仿制重大傳染病防治和罕見病治療所需藥品、處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需藥品、兒童使用藥品以及專利到期前一年尚沒有提出注冊申請的藥品。鼓勵仿制的藥品目錄由國家衛(wèi)生健康委員會、國家藥品監(jiān)督管理局會同相關部門制定，定期在國家藥品供應保障綜合管理信息平臺等相關平臺發(fā)布，并實行動態(tài)調整。新批準上市或通過仿制藥質量和療效一致性評價的藥品，載入中國上市藥品目錄集，上市藥品目錄集內容動態(tài)更新并實時公開。
國君醫(yī)藥點評：明確仿制藥的鼓勵和引導方向“臨床必需、療效確切、供應短缺”，藥監(jiān)局之前已經(jīng)有開展過相關工作，對于部分申報或者已有批文較多的品種加以公示，未來會進一步加強。
（二）加強仿制藥技術攻關。將鼓勵仿制的藥品目錄內的重點化學藥品、生物藥品關鍵共性技術研究列入國家相關科技計劃。健全產(chǎn)學研醫(yī)用協(xié)同創(chuàng)新機制，建立仿制藥技術攻關聯(lián)盟，發(fā)揮企業(yè)的主導作用和醫(yī)院、科研機構、高等院校的基礎支撐作用，加強藥用原輔料、包裝材料和制劑研發(fā)聯(lián)動，促進藥品研發(fā)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機銜接。積極引進國際先進技術，進行消化吸收再提高。
國君醫(yī)藥點評：仿制藥盡管聽上去并沒有那么高大上，但是部分品種制劑工藝技術（尤其是緩控釋、特殊劑型等），原輔料等仍然有較高的技術門檻，比如近期業(yè)內說的比較多的奧美拉唑腸溶膠囊，一致性評價總成本高達2500萬，還沒有幾個人敢接。將一些關鍵的共性技術以國家相關科技計劃（比如重大專項）的形式加以攻關，是一種較為靠譜的選擇。
（三）完善藥品知識產(chǎn)權保護。按照鼓勵新藥創(chuàng)制和鼓勵仿制藥研發(fā)并重的原則，研究完善與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段相適應的藥品知識產(chǎn)權保護制度，充分平衡藥品專利權人與社會公眾的利益。實施專利質量提升工程，培育更多的藥品核心知識產(chǎn)權、原始知識產(chǎn)權、高價值知識產(chǎn)權。加強知識產(chǎn)權領域反壟斷執(zhí)法，在充分保護藥品創(chuàng)新的同時，防止知識產(chǎn)權濫用，促進仿制藥上市。建立完善藥品領域專利預警機制，降低仿制藥企業(yè)專利侵權風險。
國君醫(yī)藥點評：知識產(chǎn)權保護制度一直醫(yī)藥界非常關注的問題，尤其是隨著近幾年創(chuàng)新藥日漸火爆，企業(yè)對于自身知識產(chǎn)權的保護也日趨重視，而2017年信立泰在替格瑞洛上的專利挑戰(zhàn)成功，也讓大家深刻意識到，很多事情我們其實是可以做的。而與此同時，本次國務院機構改革中，將重新組建國家知識產(chǎn)權局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理，而市場總局的黨組書記就是大家耳熟能詳?shù)牡脑瑿FDA畢局長，讓我們拭目以待未來在藥品專利相關政策上的新進展。
提升仿制藥質量療效
（四）加快推進仿制藥質量和療效一致性評價工作。國家藥品監(jiān)督管理局、國家衛(wèi)生健康委員會、科學技術部、工業(yè)和信息化部、國家醫(yī)療保障局等部門要細化落實鼓勵企業(yè)開展仿制藥質量和療效一致性評價的政策措施，加快推進一致性評價工作。進一步釋放仿制藥一致性評價資源，支持具備條件的醫(yī)療機構、高等院校、科研機構和社會辦檢驗檢測機構參與一致性評價工作。采取有效措施，提高醫(yī)療機構和醫(yī)務人員開展臨床試驗的積極性。對臨床使用量大、金額占比高的品種，有關部門要加快工作進度；對臨床必需、價格低廉的品種，有關部門要采取針對性措施，通過完善采購使用政策等方式給予支持。
國君醫(yī)藥點評：仿制藥一致性評價的工作推進至今，基本形成成熟的路徑，從企業(yè)角度，各家也都早已系統(tǒng)的梳理自己的品種情況，并做戰(zhàn)略選擇（這一點從制藥企業(yè)年報中可以看出趨勢），現(xiàn)在主要約束是相關一致性評價資源的配套上還有一定的不足，但是需要特別提醒的是，從政策制定者出發(fā)，核心底線是保障藥品供應，讓需要通過的品種可以及時的完成（主要是臨床使用量大、臨床必需），而不是讓所有品種都通過（俗稱放水）。前期藥監(jiān)局調整穩(wěn)定性試驗時間要求（12個月調整為6個月），就有人提出是藥監(jiān)局要放水，我們當時做過評論見下圖。
（五）提高藥用原輔料和包裝材料質量。組織開展藥用原輔料和包裝材料質量標準制修訂工作。推動企業(yè)等加強藥用原輔料和包裝材料研發(fā)，運用新材料、新工藝、新技術，提高質量水平。通過提高自我創(chuàng)新能力、積極引進國外先進技術等措施，推動技術升級，突破提純、質量控制等關鍵技術，淘汰落后技術和產(chǎn)能，改變部分藥用原輔料和包裝材料依賴進口的局面，滿足制劑質量需求。加強對藥用原輔料和包裝材料的質量監(jiān)管，定期公布對生產(chǎn)廠家的檢查和抽驗信息。
國君醫(yī)藥點評：原輔料研究是一致性評價中的重要環(huán)節(jié)，目前國內整個原輔料行業(yè)還相對較為分散，而各家制劑企業(yè)水平不一，尤其是部分品種原輔料的情況對于藥效有重要影響，據(jù)了解目前的一致性評價中，有相當部分企業(yè)在原輔料的摸索中遭遇挫折，用業(yè)內一位專家的比喻“看著都是一盤西紅柿炒雞蛋，但是做出來的味道千差萬別”。一致性評價帶來的是制劑企業(yè)的行業(yè)格局變化，另外一方面原輔料行業(yè)的變化可能會更劇烈。
（六）提高工藝制造水平。大力提升制藥裝備和智能制造水平，提高關鍵設備的研究制造能力和設備性能，推廣應用新技術，優(yōu)化和改進工藝生產(chǎn)管理，強化全面質量控制，提升關鍵工藝過程控制水平，推動解決制約產(chǎn)品質量的瓶頸問題。推進藥品生產(chǎn)質量控制信息化建設，實現(xiàn)生產(chǎn)過程實時在線監(jiān)控。完善企業(yè)生產(chǎn)工藝變更管理制度。
國君醫(yī)藥點評：這屬于智能制造環(huán)節(jié)，可能需要機械行業(yè)的分析師來點評。。。
（七）嚴格藥品審評審批。深化藥品審評審批制度改革，嚴格審評審批標準，仿制藥按與原研藥質量和療效一致的原則受理和審評審批，提高藥品質量安全水平。優(yōu)化審評審批流程，提高仿制藥上市審評審批效率。對國家實施專利強制許可的仿制藥、列入鼓勵仿制藥品目錄的藥品、國家科技重大專項支持的仿制藥等注冊申請優(yōu)先審評審批。國家藥品監(jiān)督管理局要完善仿制藥注冊申請的技術標準和指南體系。
國君醫(yī)藥點評：把嚴格審評審批單獨作為一條列出來，可以理解為是再次向部分心懷放水預期的朋友表明態(tài)度，不可能！藥監(jiān)局出臺的很多政策大部分都是沖著提高審評效率去的，但總有人比理解為放水，比如說一開始仿制藥一致性評價的注冊申報流程安排中，省局有參與，中檢院有參與，但后來主要都集中在CDE，核心原因是為了提高整體的審批效率，這才有我們看的CDE發(fā)布的《2017年度藥品審評報告》中的數(shù)據(jù)“仿制藥一致性評價（以下簡稱一致性評價）申請平均審評審批用時約為70個工作日，僅為法定時限的一半”
（八）加強藥品質量監(jiān)管。加快建立覆蓋仿制藥全生命周期的質量管理和質量追溯制度。加強對藥物研發(fā)、生產(chǎn)、流通及使用過程的監(jiān)督檢查，加強不良反應監(jiān)測和質量抽查，嚴肅查處數(shù)據(jù)造假、偷工減料、摻雜使假等違法違規(guī)行為，強化責任追究，檢查和處罰結果向社會公開。
國君醫(yī)藥點評：這是標準動作，防止“一致性評價”變成“一次性評價”
完善支持政策
（九）及時納入采購目錄。藥品集中采購機構要按藥品通用名編制采購目錄，促進與原研藥質量和療效一致的仿制藥和原研藥平等競爭。對于新批準上市的仿制藥，相關部門應及時編制公立醫(yī)療衛(wèi)生機構藥品采購編碼，對應的通用名藥品已在藥品采購目錄中的，藥品集中采購機構應及時啟動采購程序；對應的通用名藥品未在藥品采購目錄中的，自批準上市之日起，藥品集中采購機構要及時論證，積極將其納入藥品采購目錄。國家實施專利強制許可的藥品，無條件納入各地藥品采購目錄。
國君醫(yī)藥點評：采購是完成一致性評價品種面臨第一道關口，從目前各省的情況來看，在采購的形式，各省都積極采取掛網(wǎng)等方式，而對于“和原研藥平等競爭”這句話的理解，大部分采取的方式是分在同一個組別，由于目前還沒有省份有完整的招標采購展開，還無法確定“平等競爭”最后的結果是如何演繹，我們預計會有部分省份成為先行者。從更大層面來說，如果通過仿制藥一致性評價的品種在采購環(huán)節(jié)就卡殼了，實在是說不過去。
但有一點是較為明確的，根據(jù)國務院前期發(fā)布的文件（國務院辦公廳關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見 國辦發(fā)〔2016〕8號 ）“同品種藥品通過一致性評價的生產(chǎn)企業(yè)達到3家以上的，在藥品集中采購等方面不再選用未通過一致性評價的品種。”，無法通過一致性評價的品種，會隨著競爭對手的逐步通過而徹底退出。
（十）促進仿制藥替代使用。將與原研藥質量和療效一致的仿制藥納入與原研藥可相互替代藥品目錄，在說明書、標簽中予以標注，并及時向社會公布相關信息，便于醫(yī)務人員和患者選擇使用。衛(wèi)生健康等部門要加強藥事管理，制定鼓勵使用仿制藥的政策和激勵措施，加大對臨床用藥的監(jiān)管力度。嚴格落實按藥品通用名開具處方的要求，除特殊情形外，處方上不得出現(xiàn)商品名，具體由衛(wèi)生健康部門規(guī)定。落實處方點評制度，加強醫(yī)療機構藥品合理使用情況考核，對不合理用藥的處方醫(yī)生進行公示，并建立約談制度。強化藥師在處方審核和藥品調配中的作用。在按規(guī)定向艾滋病、結核病患者提供藥物時，優(yōu)先采購使用仿制藥。
國君醫(yī)藥點評：替代使用是一致性評價政策能否落到實處的關鍵，也是目前業(yè)內部分有較多品種通過的企業(yè)（比如華海藥業(yè)）一直在各個場合呼吁的事項。從幾個關鍵點來看：①納入可相互替代藥品目錄：基本沒問題，已有部分省份開始探索實踐（如安徽）。②制定鼓勵使用仿制藥的政策和激勵措施：可期待，但是道路比較曲折。③嚴格落實按藥品通用名開具處方的要求：這本是《處方管理辦法》的要求，但實踐中執(zhí)行的非常不好，目前相當部分醫(yī)院開具的處方仍然是商品名。④落實處方點評制度：要看執(zhí)行情況，如果按照前幾年執(zhí)行抗生素的力度來執(zhí)行，那這個政策的影響力將會非常大。⑤強化藥師在處方審核和藥品調配中的作用：住院或許有可能，門診的話，反正我買藥從沒有見到藥師有調配過。。。
總結起來看，仿制藥的替代使用并不是需要更多的政策，而是需要更多的執(zhí)行，更多強有力的執(zhí)行。盡管存在衛(wèi)生部門、醫(yī)院、醫(yī)保、醫(yī)生、患者之間的多方博弈，但是否提高通過一致性評價仿制藥的使用，簡化起來主要是醫(yī)院和醫(yī)生的博弈，引用一位行業(yè)專家的話“只有醫(yī)院和醫(yī)生爭利益的時候，醫(yī)生的利益才會受損”
（十一）發(fā)揮基本醫(yī)療保險的激勵作用。加快制定醫(yī)保藥品支付標準，與原研藥質量和療效一致的仿制藥、原研藥按相同標準支付。建立完善基本醫(yī)療保險藥品目錄動態(tài)調整機制，及時將符合條件的藥品納入目錄。對基本醫(yī)療保險藥品目錄中的藥品，不得按商品名或生產(chǎn)廠家進行限定，要及時更新醫(yī)保信息系統(tǒng)，確保批準上市的仿制藥同等納入醫(yī)保支付范圍。通過醫(yī)保支付激勵約束機制，鼓勵醫(yī)療機構使用仿制藥。
國君醫(yī)藥點評：醫(yī)保支付標準的制定是可以從更為長期的角度奠定仿制藥使用的基礎，也是新成立的國家醫(yī)療保障局的關鍵職能，如果依然按照傳統(tǒng)的比例報銷方式（按照通用名設定報銷比例，比如仿制藥50，原研藥80，報銷比例均設定為75%，則兩者之間自負金額12.5元，20元）其產(chǎn)生的效果可能會打折扣，但如果按照相同金額報銷，如何設定報銷基準，實際價格與報銷基準之間的差額如何分攤等技術性問題尚待解決。
我們判斷國家醫(yī)療保障局未來1-2年將是整個醫(yī)改體系中最為關鍵的部分，醫(yī)保將起到愈發(fā)重要的作用，如何通過醫(yī)保支付標準的制定來推進仿制藥一致性評價通過品種的使用，或許是其中的重點。
（十二）明確藥品專利實施強制許可路徑。依法分類實施藥品專利強制許可，提高藥品可及性。鼓勵專利權人實施自愿許可。具備實施強制許可條件的單位或者個人可以依法向國家知識產(chǎn)權局提出強制許可請求。在國家出現(xiàn)重特大傳染病疫情及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件或防治重特大疾病藥品出現(xiàn)短缺，對公共衛(wèi)生安全或公共健康造成嚴重威脅等非常情況時，為了維護公共健康，由國家衛(wèi)生健康委員會會同工業(yè)和信息化部、國家藥品監(jiān)督管理局等部門進行評估論證，向國家知識產(chǎn)權局提出實施強制許可的建議，國家知識產(chǎn)權局依法作出給予實施強制許可或駁回的決定。
國君醫(yī)藥點評：確定專利強制許可的流程，盡管就該話題已提出多年，但目前這一政策實際落地情況幾乎沒有。
（十三）落實稅收優(yōu)惠政策和價格政策。落實現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，仿制藥企業(yè)為開發(fā)新技術、新產(chǎn)品、新工藝產(chǎn)生的研發(fā)費用，符合條件的按照有關規(guī)定在企業(yè)所得稅稅前加計扣除。仿制藥企業(yè)經(jīng)認定為高新技術企業(yè)的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門要加大扶持力度，支持仿制藥企業(yè)工藝改造。鼓勵地方結合實際出臺支持仿制藥產(chǎn)業(yè)轉型升級的政策，進一步加大支持力度。持續(xù)推進藥品價格改革，完善主要由市場形成藥品價格的機制，做好與藥品采購、醫(yī)保支付等改革政策的銜接。堅持藥品分類采購，突出藥品臨床價值，充分考慮藥品成本，形成有升有降、科學合理的采購價格，調動企業(yè)提高藥品質量的積極性。加強藥品價格監(jiān)測預警，依法嚴厲打擊原料藥價格壟斷等違法違規(guī)行為。
國君醫(yī)藥點評：所得稅率的問題上，與目前的高新技術企業(yè)政策基本一致，目前一定研發(fā)的制藥工業(yè)企業(yè)（尤其是已上市公司主要制劑企業(yè)）所得稅率已是15%，本次所得稅率調整影響較小。在藥品價格上，本次政策提出“充分考慮藥品成本，形成有升有降、科學合理的采購價格”。但在實際操作中，各省通過招標采購政策的上下銜接、左右聯(lián)動、取X省最低價等多種方式對于價格設定了明確的方向——穩(wěn)步向下，未來企業(yè)能否借助通過仿制藥一致性評價，獲得采購價格上的提升，尤其是較大幅度提升，我們持謹慎態(tài)度，但是需要特別提醒的是，對于部分沒有國內中標記錄的品種，在價格上或許可以獲得優(yōu)勢。
（十四）推動仿制藥產(chǎn)業(yè)國際化。結合推進“一帶一路”建設重大倡議，加強與相關國際組織和國家的交流，加快藥品研發(fā)、注冊、上市銷售的國際化步伐。支持企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作，建立跨境研發(fā)合作平臺。積極引進先進管理經(jīng)驗和關鍵工藝技術，鼓勵境外企業(yè)在我國建立研發(fā)中心和生產(chǎn)基地。
國君醫(yī)藥點評：這部分內容，可能需要宏觀研究員加以點評。。。
（十五）做好宣傳引導。衛(wèi)生健康、藥品監(jiān)管、醫(yī)療保障等部門要做好政策宣傳解讀，普及藥品知識和相關信息，提升人民群眾對國產(chǎn)仿制藥的信心。加強對醫(yī)務人員的宣傳教育，改變不合理用藥習慣，提高合理用藥水平，推動仿制藥替代使用。及時回應社會關切，合理引導社會輿論和群眾預期，形成良好改革氛圍。
國君醫(yī)藥點評：如何“提升人民群眾對國產(chǎn)仿制藥的信心”確實是一個重要問題，前期藥監(jiān)局已經(jīng)依托央視開展了一致性評價的科普工作，我估計大部分投資者都沒有看過，作為一致性評價研究者，我看過，實話說效果一般，且部分問題并沒有說清楚，未來如何在用藥領域形成“自信”，還需要國家在宣傳上給出更多解決方案。
改革完善仿制藥供應保障及使用政策，事關人民群眾用藥安全，事關醫(yī)藥行業(yè)健康發(fā)展。各地區(qū)、各部門要加強組織領導，結合實際細化出臺工作方案和配套細則，完善抓落實的工作機制和辦法，把責任壓實、要求提實、考核抓實，積極穩(wěn)妥推進，確保改革措施落地見效。
信息來源：E藥經(jīng)理人
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