評(píng)論 | 以社會(huì)治理思維制定醫(yī)藥政策
日期：2019/3/29
果不其然，全國兩會(huì)期間，國家組織藥品集中采購和使用試點(diǎn)（俗稱“4+7”帶量采購試點(diǎn)）成為醫(yī)藥界代表、委員最集中討論的議題。只待大會(huì)閉幕，一封封帶著政策訴求的議案、提案、建議函件就會(huì)如雪片般飛向國家醫(yī)保局。在醫(yī)藥界行業(yè)協(xié)會(huì)赴全國各片區(qū)召開藥企座談會(huì)時(shí)，更有藥企代表直言：帶量采購事關(guān)“行業(yè)興亡，匹夫有責(zé)”。
國家醫(yī)保局已有對(duì)策。全國兩會(huì)召開前夕，國家醫(yī)保局局長胡靜林親自主持召開座談會(huì)。胡靜林承諾，醫(yī)保局將按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，制定涉企規(guī)章文件時(shí)更多聽取企業(yè)意見，持續(xù)加強(qiáng)與醫(yī)藥企業(yè)的溝通。這一及時(shí)溝通，填補(bǔ)了醫(yī)保領(lǐng)域制藥企業(yè)與高層決策者直接對(duì)話的空白，對(duì)于增強(qiáng)醫(yī)保政策的透明度、連貫性、可預(yù)期性有重要意義。
在這次對(duì)話之前，政企雙方幾乎不在同一個(gè)話語體系內(nèi)。醫(yī)藥界行業(yè)協(xié)會(huì)提交給兩會(huì)代表、委員的建議書認(rèn)為，“4+7”帶量采購試點(diǎn)是醫(yī)保主管部門的越權(quán)之舉：醫(yī)保基金是費(fèi)用支付方，沒有權(quán)力自己制定藥品銷售價(jià)格，因此試點(diǎn)不僅不可擴(kuò)大，還應(yīng)該叫停。國家醫(yī)保局則回應(yīng)稱，醫(yī)藥界曲解了“4+7”帶量采購試點(diǎn)的含義，醫(yī)保主管部門自始至終沒有入場采購，而是采取“國家組織、聯(lián)盟采購、平臺(tái)操作”的組織形式。更何況，與前幾輪省級(jí)招標(biāo)采購和國家組織藥品價(jià)格談判相比，本輪帶量采購試點(diǎn)已強(qiáng)化對(duì)地方醫(yī)保部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)“以價(jià)換量”“反對(duì)壓貨款”的剛性約束，因此對(duì)創(chuàng)新藥企不僅不是利空，還是利好。
由于“4+7”帶量采購試點(diǎn)尚在落地過程中，試點(diǎn)城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)能否保量用藥，中標(biāo)品種能否享受政策利好，仍有待觀察。不過，從根子上，要想緩解監(jiān)管者與監(jiān)管相對(duì)方之間的緊張關(guān)系，需要重新界定政府（部門）在市場經(jīng)濟(jì)中的身份和位置。
改革開放40年走來，不乏“政府派”與“市場派”的激烈爭論，但政府（部門）不應(yīng)只走“包辦者”和“守夜人”這兩個(gè)極端。實(shí)際上，政府對(duì)市場的干預(yù)方式，不是天平的兩端，而是一個(gè)連續(xù)的“光譜”——政府既可以作為超越市場主體的第三方，行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等職能；政府也可以作為某一市場主體的相對(duì)方，對(duì)其行使籌資付費(fèi)（購買者）的職責(zé)；在特殊情況下，政府甚至可以自己作為市場主體，參與直接生產(chǎn)。
政府究竟是作為中立第三方，還是支付相對(duì)方，將決定了醫(yī)保治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。截至目前，政界、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界對(duì)此均有巨大分歧。共識(shí)在談判中越談越多，真理在辯論中越辯越明。在全國醫(yī)保工作會(huì)議上，國家醫(yī)保局局長胡靜林特意提到，要培育和發(fā)揮社會(huì)組織的作用，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。國家醫(yī)保局副局長陳金甫在回顧自己親歷的中國醫(yī)保20年歷程的署名文章中，也提到“以社會(huì)協(xié)商為基礎(chǔ)，共同規(guī)則為遵循”。筆者認(rèn)為，社會(huì)治理思維應(yīng)當(dāng)超越“政府派”和“市場派”，成為醫(yī)藥界涉企政策的“第三條道路”。
具體到“4+7”帶量采購試點(diǎn)，如果國家醫(yī)保局是以中立第三方出現(xiàn)，就應(yīng)該超越于所有市場主體——仿制藥與原研藥、國產(chǎn)藥與進(jìn)口藥、生產(chǎn)商與流通商——的利益，回歸到采購制度與規(guī)則制定者的角色，讓各試點(diǎn)地區(qū)按照已有制度與規(guī)則，自行制定使用周期、報(bào)銷比例，讓各試點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)自愿申報(bào)采購量、自主決定節(jié)約資金用途。表面上看，行政權(quán)力變得“不露鋒芒”，實(shí)際上看，醫(yī)保部門也得以從利益之爭的泥淖中掙脫出來，變得更有行業(yè)公信力。
退一步講，如果地方醫(yī)保局及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)希望以支付相對(duì)方身份出現(xiàn)在藥品采購項(xiàng)目中，就要舍得放下行政機(jī)關(guān)的“面子”和“位子”，不能動(dòng)不動(dòng)“揪辮子”“掄棍子”，要在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，平等協(xié)商，充分競價(jià)，用醫(yī)保的戰(zhàn)略性購買功能換得藥品高性價(jià)比。
需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)化治理不同于“企業(yè)治理”。醫(yī)藥界涉企政策除了需要傾聽利益相關(guān)方（通常是企業(yè)）的意見，更需要引入第三方社會(huì)力量，如政府內(nèi)設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)、外部研究機(jī)構(gòu)、患者組織、行業(yè)協(xié)（學(xué)）會(huì)等等。今年兩會(huì)期間，一份由秦叔逵等46位全國政協(xié)委員聯(lián)署的提案反映，原國家食藥監(jiān)總局自2017年成立藥品注冊(cè)審評(píng)專家咨詢委員會(huì)以來，僅公示了38個(gè)委員會(huì)名稱和專家委員名單，至今未見委員會(huì)正式組建和開展活動(dòng)。由于第三方社會(huì)力量參與涉企決策牽扯更大的行政成本，或許還延長了行政決策周期，大部分政府部門趨于謹(jǐn)慎。但無論如何，科學(xué)決策需要“多方共識(shí)”，社會(huì)治理機(jī)制不容空轉(zhuǎn)，涉企政策傾聽意見要“請(qǐng)得來”“聽得進(jìn)”“做得到”。
今年，《政府工作報(bào)告》提到，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難較多。在制定涉企政策尤其是醫(yī)藥界涉企政策時(shí)，只有運(yùn)用社會(huì)治理思維，才能減少各利益主體之間的摩擦力，確保國民經(jīng)濟(jì)及其細(xì)分產(chǎn)業(yè)體系維持高效運(yùn)轉(zhuǎn)，助推中國醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)的巨輪駛離風(fēng)暴區(qū)，登陸優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、創(chuàng)新發(fā)展的彼岸。
信息來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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